HOW TO TELL A PRESIDENT ‘YOU’ARE FIRED’ The 25th Amendment, a constitutional primer By Jon Meacham IDEAS PRESIDENT TRUMP Could the 25th Amendment Be Trump’s Downfall? Here’s How It Works. The 25th Amendment, a constitutional primer He couldn’t have put it more plainly. On April 13, 1965, in the midst of a congressional debate over the proposed 25th Amendment to the Constitution dealing with presidential succession and incapacity, the chairman of the House Judiciary Committee, Representative Emanuel Celler of New York, dispensed with high-minded legal arguments. They were there, Celler said, to figure out what might be done if the unthinkable?a deranged American President with nuclear weapons?became thinkable. “The President may be as nutty as a fruitcake,” Celler declared on the House floor. “He may be utterly insane.” And for this reason, America needed a plan. Ratified two years later, the amendment offered the country just that. And now, half a century on, the subject of whether President Donald Trump could face a removal from power under its terms is one of an ever widening conversation. “The 25th Amendment is a concept that is alive every day in the White House,” said Michael Wolff, author of Fire and Fury: Inside the Trump White House, on NBC’s Meet the Press. White House officials have strongly denied this?but, as ever, the President himself has managed to keep the issue alive by tweeting about his mental stability. Is the 25th Amendment chatter simply a liberal fantasy? A #resistance fever dream? Political porn for wonks? Almost certainly, but we live in a world in which the outlandish (a President Trump) became a reality, so who’s to say where our political melodrama will end? It’s highly unlikely, but this unprecedented presidency could lead to unprecedented constitutional ground: the invocation of the boring-sounding yet world-shaking Section 4 of the 25th Amendment?a provision that enables the Vice President, with a majority of members of the Cabinet, to declare the President unable to discharge his duties, thus installing the Vice President as acting President pending a presidential appeal to, and vote by, the Congress. We know, we know: it all sounds overheated, particularly when you consider that Vice President Mike Pence is one of Trump’s chief enablers and that the Cabinet officers all owe their place to Trump, whom they would be voting to humiliate. And yet the mechanics are in place, and the history of the question of presidential incapacity, and of the amendment itself, shows that lawmakers at midcentury anticipated a President whose instability might amount to disability. So why pass up a teachable moment to explore remote constitutional hypotheticals? Personal and abstract forces shaped the debate over the capacity sections of the 25th Amendment. There were memories of Woodrow Wilson’s long convalescence from his October 1919 stroke; the evident (if rarely acknowledged in real time) illness and wartime death of Franklin D. Roosevelt; Dwight D. Eisenhower’s heart attack in 1955 and stroke in ’57; and John F. Kennedy’s assassination in 1963. The advent of the Cold War, meanwhile, had sharpened the question of a President’s capacity to respond instantly to an existential nuclear crisis. The 25th Amendment has four sections, three of which have to do with presidential succession and the filling of the vice presidency in the event of a death or resignation. Section 3, under which a President can temporarily transfer authority if he, for instance, undergoes surgery, was invoked by Ronald Reagan in 1985 and by George W. Bush in 2002 and ’07. George H.W. Bush, who suffered from a thyroid condition, was ready to invoke Section 3, giving Vice President Dan Quayle temporary power if he was seriously felled by illness, but it never came to that. Section 4 is where things really get interesting. That provision, wrote John D. Feerick, a legal scholar and a key architect of the amendment, “covers the most difficult cases of inability?when the President cannot or refuses to declare his own inability.” The modern framers contemplated nightmare scenarios as they drafted the amendment, including, Feerick recalled, “situations where the President might be kidnapped or captured, under an oxygen tent at the time of enemy attack, or bereft of speech or sight.” One Section 4 scenario: an emergency medical situation during which the President was unconscious or disabled for a period of time (a coma, for instance). It was clear from the debates at the time of adoption and ratification, according to Feerick, that “unpopularity, incompetence, impeachable conduct, poor judgment and laziness do not constitute an ‘inability’ within the meaning of the amendment.” The drafters took pains to make clear that this was not an option to be taken in ordinary times. “We are not getting into a position,” Indiana Senator Birch Bayh, the amendment’s chief author, said in response to questions from Senator Robert Kennedy of New York, “in which, when a President makes an unpopular decision, he would immediately be rendered unable to perform the duties of his office.” The position they were getting into was more apocalyptic. “It is conceivable,” Bayh said, “that a President might be able to walk, for example, and thus, by the definition of some people, might be physically able, but at the same time he might not possess the mental capacity to make a decision and perform the powers and duties of his office.” The most contentious issue, then, would be psychological ability, not physical. And the context would likely be some kind of standoff in which a President, in the overwhelming opinion of one elected official (the Vice President) and of officials confirmed by the Senate (a majority of the Cabinet), appeared unfit to execute his duties. There is also language in the amendment that allows a majority of “such other body as Congress may by law provide”?perhaps a panel of medical experts (or even Congress itself)?to weigh in. In 1965, Representative Richard H. Poff of Virginia said Section 4 was designed to meet a moment “when the President, by reason of mental debility, is unable or unwilling to make any rational decision, including particularly the decision to stand aside.” After his stroke early in his second term, Eisenhower drafted an understanding with Vice President Richard Nixon that authorized him to step in for a time if Eisenhower were incapacitated. There was, however, a possibly fatal flaw in Ike’s plan: “The President,” Eisenhower wrote, “would determine when the inability had ended and at that time would resume the full exercise of the power and duties of the Office.” But what if the incapacity had not, in fact, been overcome? What if the President believed himself to be fit but was not? This was the issue the drafters wrestled with in Section 4. Like Eisenhower’s informal plan, Section 3 handled situations like convalescence from physical problems. The questions for Section 4 involved trickier scenarios in which the President suffered, for instance, from some kind of mental-health issue that he might not recognize but others around him did. “I admit this: if a man were so deranged that he thought he was able, and the consensus was that he [wasn’t],” Eisenhower said, “there would have to be something else done.” Section 4 of the 25th Amendment was that something else. In such a case, according to the amendment, the Vice President and a majority of the Cabinet, or Congress’s “such other body,” could sign a letter to the Speaker of the House (Paul Ryan) and the president pro tempore of the Senate (Orrin Hatch) declaring the President unable to discharge the office. If this happens, the Vice President becomes acting President. If the President in question disagrees about his incapacity, he can, in writing, immediately reassume office. In this constitutional tennis match, the Vice President and the Cabinet majority then have four days to decide whether to reassert the claim of incapacity. If they do so, the Vice President again becomes acting President. Congress then takes up the issue, where a two-thirds vote in each house, within 21 days, would be necessary to sustain the acting President. If the issue were allegations about a President’s mental health?the likeliest scenario?Congress could presumably investigate, impaneling doctors and taking testimony. And there’s this wrinkle: “While removal by impeachment is final, the President may appeal a declaration of Section 4 inability an unlimited number of times,” Adam R.F. Gustafson wrote in the Yale Law & Policy Review in 2009?in Trump terms, thus setting off a seemingly endless season of The Apprentice meets Advise and Consent. History doesn’t offer us much to go on in terms of Section 4. Although it was in effect during Watergate, those around Nixon, worried about his darkness and his drinking, took informal steps. “I can go into my office and pick up the telephone and in 25 minutes 70 million people will be dead,” Nixon told visiting lawmakers during Watergate. Afterward, California Senator Alan Cranston called Defense Secretary James R. Schlesinger about “the need for keeping a berserk President from plunging us into a holocaust.” In Nixon’s final days as President, Schlesinger instructed the military to double-check attack orders from the White House with him, thus unilaterally circumscribing the powers of the Commander in Chief. The 25th Amendment was explicitly researched in 1987 amid speculation that the 76-year-old Reagan, hobbled by the Iran-contra affair, might be unable to carry on as President. The incoming White House chief of staff, Howard Baker, asked an aide to explore the constitutional options, but upon arriving for work, Baker realized that the President was up to the job, and talk of the amendment faded. Which is what will probably happen with the current chatter about Trump. But in the nuclear age, there isn’t much room for error?and that means Pence and the Cabinet might want to brush up on their constitutional history, for in the most dangerous of hours it could fall to them to make some of their own. This appears in the January 22, 2018 issue of TIME.

HOW TO TELL A PRESIDENT 'YOU'RE FIRED' 《どうやって大統領に向かって「お前は首だ！」と言えばいいのだろうか》 ＜憲法修正第25条読本＞ 彼はいともあっさりと処理してしまった。1965年4月13日、大統領の承継と職務能力喪失の問題をどう扱うか規定する憲法修正第２5条を議会で議論していた時、下院司法委員会議長のニューヨーク出身エマニュエル・セラー共和党議員は、高尚な法律論議なしで片付けた。もしも考えられないようなことが現実に起きたとしたら、例えば核のボタンを握った大統領が正気を失くしたとしたら、どうすればいいのか。それを明確に規定しようとして、議場に集まっていた、とセラーは言った。「大統領が頭がおかしくなっているかもしれないのです」とセラーは議会で公言した。「大統領がまったくの性格破綻者かもしれないのです」だから米国は対策が必要だったのだ。 その２年後に批准され国民に示された。それから半世紀が過ぎた現在、ドナルド・トランプがその条項に沿って、大統領職から追放されるかどうかが広く人々の話題になっている。「修正第25条の内容が、ホワイトハウスで日々現実的な問題になっています」と「炎と怒り：トランプ政権の内幕」の作者マイケル・ウルフはNBCのMeet the Pressで言った。ホワイトハウス高官は強くこれを否定するが、相も変わらず正気とは思えぬことをツイッターに書き込むので、大統領本人がこの問題をなお現実味のあるものにし続けている。 憲法修正25条が言っていることは単に自由主義者が考える絵空事だろうか。#resistanceで盛り上がっていることは夢物語だろうか。政治オタクが考えるとんでもない話だろうか。おそらくうそうだろうが、奇怪なことが現実になってしまう（トランプが大統領になったことがそれだ）世界に我々は生きているのだ。だから我々の政治的メロドラマが行き着く先をだれが言いえるのだろうか。いくら何でもそれはないだろうが、前代未聞の大統領なら、前代未聞の憲法適用事象を起こしてしまう可能性がある。くだらなくも思えるが、しかし世界を揺るがすほど衝撃的な第25条第4項の発動。この条項は、閣僚の過半数があれば職務遂行能力なしとして副大統領が大統領を罷免でき、大統領が議会に不服申し立てを行い、議会がそれを決議するまでの間、副大統領を大統領代行にすることができるように定めている。 わかっている、わかっている。まったく大騒ぎし過ぎなことは十分わかっている。とりわけ副大統領マイク・ペンスがトランプを担ぐ首脳のトップであり、閣僚全員が我が身の安全をトランプに託しているような連中なのだから、トランプに罷免の一票を投じて辱めることなどできるはずがない。茶番に過ぎないことは皆わかっている。それでも第25条の機能はいつでも発揮できるのだ。大統領の職務能力に対する懐疑心と第25条それ事体の歴史的経過を見れば、20世紀中期の議員たちが、大統領の職務遂行能力が不安定から無能状態にまで達した場合を想定していたことがわかる。ほとんど起こりえないと考えていた憲法上の仮定を現実に検証できる、こんな教訓的事態を見逃す手はないだろう。 個人的かつ抽象的能力が、修正25条の能力規定についての議論の中身だった。1919年10月に起きたウッドロー・ウィルソンの脳卒中と長期療養、（その時は殆ど知らされてはいなかったのだが）フランクリンD・ルーズベルトの歴然とした病気と戦時の死亡、ドワイトD・アイゼンハワーの1955年の心臓発作と1957年の脳卒中、1963年のジョンF・ケネディ暗殺などが記憶にある。一方で冷戦時代に入り、現実味を帯びてきた核戦争の危機に緊急対応すべき大統領の能力が問題になった。 修正25条は4項から成り、そのうちの3項は大統領の承継問題、および大統領の死亡もしくは辞任の際に副大統領へ職務を代行するというものだ。第3項の規定では、大統領が例えば手術を受ける必要が生じた場合などに、一時的に大統領権限を移譲できるが、この条項はロナルド・レーガン（1985年）やジョージH.・ブッシュ（2002、07年）に適用された。ジョージH.W.・ブッシュの甲状腺疾患が悪化して亡くなった場合に備えて、ドン・クェール副大統領への権限移譲が第3項適用として検討されたが、事態は回避された。 第4項は俄然興味深くなる個所だ。法学者で修正条項を立案した中心人物であるジョンD・フィーリックは、この条項は「何を能力喪失とみなすかという最も難解な問題」を規定している、と言う。それは、大統領が「自分の能力喪失を認めることができない、あるいは認めることを拒否する」場合だ。近代の立案者たちが修正条項を起案する時に「大統領が誘拐されたり、人質にとられたり、敵の襲撃を受けた時に危篤状態で酸素テントにいる、あるいは言語や視覚機能を失ったり」する最悪の事態を想定していた、とフィーリックは振り返る。一つの第4項適用事態は緊急治療が必要な場合で、その間大統領は一定期間意識不明、あるいは機能不全に陥っている（例えば昏睡状態）。修正条項の決議と批准を行った際の議論では、「支持率低下、力量不足、弾劾に値するような行為、お粗末な判断、怠惰」は修正条項が言う「能力喪失」の構成要素には明らかに含まれない、とフィーリックは言う。 これは平常時にはとるべきでない選択であることを明確にするために、起草者たちは苦労した。「大統領が不人気な決断をしたからといって、直ちに大統領が職務執行能力がないと考えるような立場を私たちはとらない」とニューヨーク市選出ロバート・ケネディ上院議員の質問に答えて、インディアナ選出上院議員で修正条項起草責任者のバーチ・バイは言っている。彼らが想定する事態は、もっと世紀末的な最悪の事態だ。「こんな場合が想定できます」とバイは言う。「大統領が例えば歩くことはできるが、ある人達の定義によれば、肉体的には健常だが、決定を下したり大統領権限や職務を遂行する精神的能力を失うような事態が考えられる」とバイは言う。 だとしたら最も大きな対立点は、精神的能力であって肉体的なものではないのだろう。 そしてその意味するものは、一人の選挙を経た公人（副大統領）と上院で承認された公人たちの多数決見解（閣僚の過半数）において、大統領たる者がその職務遂行能力に合致していないという最悪の事態に陥っている場合である。また修正条項の中には、法によって議会が規定するような「他の機関――医療専門委員会（議会それ事体であってもよい）」が仲裁することができる、という文言がある。第4項は「大統領が精神的破綻によって、とりわけ自らの退陣を含むいかなる合理的決断も下すことができない、あるいは下そうとしない時」のような事態にどう対処するかを規定するものである、と1965年にバージニア州選出リチャードH・ポフ下院議員は言った。 アイゼンハワーが大統領二期目の初めに脳卒中を起こした後、副大統領リチャード・ニクソン立会いの下に、もし自分に職務遂行能力がなくなった場合には、一時的に大統領権限を副大統領に与えることに同意する旨を起草した。しかしアイゼンハワーの案には致命的な欠陥があった。「大統領が自らの職務能力を回復したと判断する、その時には再び大統領権限と職務を完全に遂行するものとする」とアイゼンハワーは書いている。 しかし実際には回復していなかったらどうするのか。大統領は回復したと信じているが、実はそうではなかったらどうするのか。起草者たちが悩んだのは第4項のこの点だった。アイゼンハワーの非公式案のように、第3項は肉体的障害からの回復のような状況を扱った。第4項の問題点は、以下ような複雑な事態に関係する。例えば大統領が、本人は気づいていないが、周囲の人間は気づいているような精神疾患を患っている場合だ。「これはありうると思います。もしある人が、自分は仕事ができると思い込むほどに正気を失くしていて、彼には無理だ、というのが他の人たちの統一見解だったら……」とアイゼンハワーは言っている。「他の手段を講じなければなりません」 修正25条第4項がその講じるべき他の手段だった。そのような場合には、修正条項によれば、副大統領および閣僚の過半数、あるいは議会の「それに準ずる他の機関」が上院議長（ポール・ライアン）および上院議長代行（オリン・ハッチ）宛の書簡に署名し、職務遂行能力喪失により大統領を解任すべきであると宣言することができる。このような事態が生じた場合には、副大統領が大統領代行になる。もし当該大統領が自分の能力喪失に同意しないならば、書面をもって直ちに職務に復帰できる。憲法が規定するこのようなピンポンゲームでは、副大統領および閣僚の過半数が4日以内に大統領の能力喪失を再度申し立てるかどうかを決定する。もし申し立てを決定すれば、副大統領は再び大統領代行になる。次に議会がこの問題を取り上げて大統領代行を継続させるためには、21日以内に両院の3分の２の投票による決議が必要となる。 もし要点が大統領の精神的疾患の申し立てに関するものであるならば、最も想定されるのは、議会がおそらくは、陪審名簿に医師を記載して、宣誓証言をとった上で審査する。こんな妙案がある。「弾劾による退陣が最終的な決定である一方で、大統領は自らの能力喪失に対する不服申し立てを何回でも行うことができる」と2009年出版の「the Yale Law ＆ Policy Review」でアダムR.F.・グスタフソンは書いている。トランプ大統領就任期間、このような「The Apprentice（トランプがホストを務めたTV番組「見習い」）」と「Advise and Consent（政治小説「野望の系列」）（原意は助言と同意）訳注：憲法(第2条第2節)にある語句で、上院が大統領の持つ任命権と条約締結権を制約することを承認するもの」の終わりなき闘いが始まりそうだ。 これまでの歴史を見れば、第4項適用の参考になりそうな事態はあまり生じていない。ウォーターゲート事件では第4項が効果を発揮しそうであったが、ニクソン大統領の周辺は、ニクソンの疑惑と飲酒癖を懸念して非公式な対策を講じた。「私が大統領執務室に入って電話をとる。そうすれば25分以内に7,000万人が死ぬだろうよ」とニクソンはウォーターゲート事件の最中に訪問した議員に言った。その後で、カリフォルニア選出のアラン・クランストン上院議員はジェイムス・R・シュレジンジャー国防長官に「凶暴な大統領が我々を大量殺戮の事態に追い込むことのないようにしなければならない」と言ったという。ニクソン大統領の任期末に、シュレジンジャーが軍部に、大統領の攻撃命令を自分が立ち合いのもとでダブルチェックをするようにと指示を出し、大統領の最高司令官としての権限に一方的制限を加えた。 1987年のイラン・コントラ疑惑の最中に大統領としての立場が揺らぐ中で、76歳のレーガン大統領がもたないのではなかという憶測から、修正25条が公然と検討された。次期首席補佐官ハワード・ベイカーは側近に、憲法上可能な選択肢を検討しておくようにとの指示をだしたが、ベイカーが就任したとき大統領は十分職務をこなせると判断したので、修正条項の話はうやむやになった。 トランプに関する噂話を聞くと、こんなことが今にも起こりそうではないか。しかし現代は核の時代であり少しの過ちも許されないので、ペンス副大統領や閣僚が、憲法に規定されている副大統領や閣僚の役割の歴史を改めて検討したいと考えているかもしれない。なぜなら最も危険な時がやって来たら、憲法にのっとって自分たちがそのような運命的決断を下さなければならないからだ。